红网雨花站5月29日讯（中共长沙市雨花区同升街道党工委 供稿）随着新型工业化、城市化的快速推进，近郊农村土地被征用的面积越来越大，并在短时间内产生了大量的失地农民。为了进一步了解失地农民的基本情况，研究失地农民向市民身份转换的主要障碍，进而探求解决问题的途径和办法，同升街道和雨花经开区(原环保科技产业园)携手合作，抽调专门人员成立了拆迁失地农民生活现状走访调研领导小组，并于2012年8月20日—9月30日先后组织200多名街道和社区干部通过全面入户走访、重点上门寻访、发放调查问卷等方式，对辖区内的所有失地农民生活现状进行了调研，共走访拆迁失地农民3268户，发放调查问卷2600份，回收2539份，其中有效问卷2453份，问卷有效率为94%，共收集到群众意见建议76条。调研小组在对调查问卷所涉及的23个大项中的30个小项进行了梳理汇总和严谨的数据分析后，提出了一些具有可行性的对策建议，力求为后续决策提供参考依据。

　　一、转变之喜

　　1、生活意识由“农民”转化为“准市民”：一是城市化意识增强。雨花经开区(原环保科技产业园)于2003年成立以来，同升街道辖区内发生了翻天覆地的变化。调查中，我们得知，城市化意识早就深入人心，有50.41%的人认为雨花经开区(原环保科技产业园)在完善公共基础设施上、引进企业及促进就业上起到了关键性作用。二是市场化意识增强。在安置房转让方面，有15.98%的人进行了转让，在已经转让的家庭中有95.98%的人转让了一套，2.87%的人转让了二套，转让三套及三套以上的占1.15%，转让安置房用于买房或装修的占54.6%，用于筹集创业资金或再投资的占42.1%。三是文明法治意识增强。对待享受独生子女利益再生育问题上，56.48%的人为争取合法生育指标愿意退还已享受的独生子女利益，33.35%的家庭会选择放弃生育；在处理矛盾纠纷问题上，88.77%的失地农民会利用法律手段维护自己的合法权益；对于本市文明创建工作84.44%的失地农民表示很有必要或有必要；现代文明的治丧理念日渐深入人心，今年累积报销“两费”(遗体火化费和基本运输费)8160元。

　　2、居住环境由农村“宅院”转化为城市小区：一是居住区实现了净化、绿化、亮化和美化。和失地农民过去居住区的“脏、乱、差”相比，失地农民现在居住的安置小区大多有了专门的清洁队、保洁员和卫生督查员，摆放了足够的垃圾桶，有的安置小区还建立了垃圾集中回收站等等；安置小区有绿地，出行道路两厢有绿化，有路灯，还设有专门的停车位，有环境整治员，失地农民居住生活的环境更加舒心、美观。二是居住区的公共服务设施明显改善。大多数安置小区建起了体育娱乐设施、超市、公交车停靠点等综合性配套基础设施，有的安置小区的幼儿园、银行营业网点、综合服务楼和商业广场等配套设施也正在加紧规划建设中，失地农民的吃穿住用行将更为方便，享受到的公共服务也将更为优质、多样。由于居住小区有畅通直达“家门口”的出行路网，大多数失地农民家庭还买起了摩托车、家用轿车等交通工具。调查中，失地农民家庭中拥有摩托车和家用轿车的分别占37.89%和31.90%。

　　3、生产方式由单一“农字号”转化为“多业态”：一是就业选择呈现多样性。失地农民拆迁安置后，村集体可以利用“两安”用地或节约用地从事特色生产经营、商贸物流或场地租赁服务，得到安置房的失地农民可以利用安置房从事个体经营、房屋出租、职业中介和休闲餐饮等服务，还可以到雨花经开区(原环保科技产业园)企业就近谋业等等。失地农民在就业上有了更多选择，拥有了更多流动的自由，没必要像失地前那样“一天到晚”“面朝黄土背朝天”地守着那“一亩三分地”。二是收入来源呈现多元化。失地农民失地前的收入主要来源基本上是农业生产性收入，现在失地农民更多的是工薪收入、个体经营收入、安置房转让收入和资产股权收入等。我们调查统计就发现：失地农民家庭收入来源工资收入占24.57%，个体经营所得收入占20.75%，村组分红收入占20.39%，房屋租赁和其他收入分别占收入的18.73%和14.13%，农业生产仅占1.44%。

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　　二、存在的问题及其主要原因

　　(一)具体的问题

　　1、经济困境。一是收入偏低。失地农民的生活水准普遍不高，2011年家庭总收入在“4万元以下”的失地农民家庭占68.96%，工资收入占24.57%，“2011年家庭总支出占全年收入70%以上”的失地农民家庭占83.81%，相比2011年国家统计局的数据湖南省城镇居民人均可支配收入18844元，则失地农民收入显得偏低。

　　二是补偿方式单一。由于采取“一次性给付货币”的补偿形式，体现的是一种生活补助措施而不是就业安置引导，不利于长期发展，这样就导致失地农民相当一部分成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。三是刚性支出太大。失地农民改变了原有的自给自足的小农经济生产模式，脱离了土地这一保障性的生产资料，成为市场经济中的一份子，各项支出都需要花钱。在此次调查中，家庭总支出占全年收入70%以上的家庭占83.81%左右，家庭支出在收入中占50%以下的仅有16.19%。支出较大的项目涵盖生活支出、教育支出、娱乐、人情支出、医疗支出。

　　2、就业困境。一是择业观念难转化。少数失地农民过惯了自由自在的闲散日子，不愿去适应按部就班的再就业生活，有的对劳动条件和工资报酬的要求比较高，高不成低不就，甚至个别失地农民不想吃苦，宁愿吃补偿款和安置费、“坐享其成”，毫无就业意识和择业观念。“不愿意”到园区单位就近就业和“无所谓”的占到27.34%，这其中相对比例虽不大，但绝对比例不容忽视。

　　二是转业岗位难胜任。失地无业农民中，一部分受文化水平和技术能力低下限制，占失地无业农民总数的25.12%，一部分由于年龄、体力等，占总数的14.56%，都难以胜任企业用工需求，转业十分困难，即便就近能找到一份有收入的工作，也多不稳定。

　　三是就业空间难拓展。当前企业用工制度改革以市场为导向，产业结构调整由劳动密集型转向成知识技术密集型，农民群体在就业竞争方面明显处于劣势地位，在调查问卷中，失地农民回答“就业途径少”的占25.8%，回答“没有适合的岗位”的占19.6%，二者合计占到了36.5%。

　　3、社会保障困境。一是养老保障出现“真空”。在农民拥有土地的情况下，凡能劳动的老年人，都可以通过劳动获得生存之所需；即使完全丧失劳动能力，其子女也可以凭借对土地的耕作承担起“养老”的责任来；即使无子女，也可享受国家分散或集中供养的“五保户”待遇。而当失去土地之后，这些老年人则完全失去了生活中的原有保障，即使尚有部分劳动能力，也会因其年龄、体质、技能及文化素质等方面因素的影响而完全处于失业状态，昔日传统的子女养老方式也因土地资源的永久性丧失而土崩瓦解。加之受财政实力所限，又没有把失地农民养老纳入城镇社保管理体系，从而使失地农民养老出现“真空”。二是医疗保障被边缘化。随着农村新型合作医疗试点范围的不断扩大，近年来不少地方农民就医难问题得到了初步缓解。即使没有推行试点的地方，农民还可以通过对农作物的再生产，而造就对未来生活的希望。而失地农民在被转为城市居民之后，多数已不再享受农村新型合作医疗优惠政策，而传统的城市低保、养老和医疗保险体系又大多未延伸到失地农民。这就在客观上造成大量失地农民失地后又失医保，在医疗保障方面被严重

　　边缘化。他们所得到的数万元失地补偿或补助费，仅能够维持数年的基本生活，加上目前不断上涨的医疗费用，他们往往是小病拖成大病，当其从卖地款中拿出一部分钱来看病保命的时候，往往是病未看好，吃饭又成了问题，因而使其由失地农民跨入城市贫民的行列。

　　4、生活适应困境。一是赌博风仍然很浓。受风俗习惯影响以及环境的熏染，几乎家家打牌，男女老少齐上阵。失地农民在向准市民转变的过程中，情况有所好转。但在调查中，仍有11.69%的人以打麻将和打牌为平时娱乐活动；二是非理性消费、盲目攀比。半辈子的农民兄弟因征地而一夜暴富，这钱来得太容易，往往让部分人忘乎所以，许多失地农民拿到补偿款后开始互相攀比购买家用汽车，失地农民家庭中拥有家用轿车高达31.9%。从人情支出占总支出30%以上的比例有36%的调查结果可以得知，在交谈中，很多人反映每年的人情支出有一两万，每次的礼金由以前的100元提高到500元以上。三是依赖观念强。失地农民通过被征地失去了赖以生存的土地，失去了生活的依靠，又由于自身素质和技能限制，无法主动就业，只能依赖政府安排就业。

　　5、组织归依困境。一是对社区管理模式的群体信任度较低。失地农民由于习惯于农村生活，具有保守心理，很难接受另一种生活模式——社区生活。所以，对“是否对拆迁安置后进入社区管理模式有信心”一题的回答中，“没有信心”的占到了29.7%，“不关心、无所谓”的也占到了10.79%。二是对党员干部的集体满意度较低。很多村民，对拆迁补偿款到位时间、交房时间较长不满意。用他们的话讲就是“房子什么时候有、钱什么时候到”。另外也有不

　　少调查对象认为政府失信，如白田居民反映当初拆迁合同上写的小高层18层，而现在变成34层，那么增加的土地费是否应该分些给村民。所以，对“基层党员在发挥先锋模范作用方面的表现”和“基层干部在廉政方面的表现”两题的回答中，回答“差”的分别占到了21.89%和25.02%。在“对所在社区筹委会的工作是否满意”和“对同升街道工作人员服务态度、办事效率、联系群众情况的评价”两题中，“不满意”的也分别占到了24.33%和15.82%。三是对社区生活的普遍关注度较低。以前的那种以血缘关系为纽带的人际关系被以地缘关系为纽带的人际关系所取代，在社区生活中，大多数农民互不认识，影响之间交往的兴趣。在调查问卷填写中，选择“没感觉”、“不清楚”和“无所谓”的失地农民不少。如在“对所在社区筹委会的工作是否满意”一题回答中，回答“没感觉”的竟然占到了18.2%。

　　6、公共服务困境。一是公共服务设施亟待完善。失地农民在医疗保障、交通、教育、燃气等公共服务方面提出了希望完善改进的意见，希望优先改善设施项目所占比例分别为27%、15.38%、14.63%、11.97%。二是小区配套基础设施亟待完善。在建议收集方面，很多人认为应在分房前搞好绿化、道路、路灯，要有绿化、公交车、公共厕所、幼儿园等基础设施。三是文化基础设施亟待完善。在对社区文化生活方面超过40.8%的人认为要增设体育锻炼设施及场所，25.91%的人认为应多开展群众文化活动，其他则认为有必要组织送电影以及舞龙舞狮等传统活动。

　　(二)主要原因

　　1、完全适应城市尚需时日。随着城市人口的增加与城市功能的复杂化，大量原来定居于城郊的农民因为土地整治、土地征收等原因失去耕地和住房用地。失地农民原来的价值观念、生活方式、生活环境、生计方式以及社会交往等方面因身份转变受到剧烈冲击甚至彻底颠覆。他们在由农村融入城市，从农民转变为居民的过程中，需要一定的时间来适应和习惯。在这个过程中，失地农民社会适应问题逐渐暴露，主要表现为职业适应程度较差、社会交往网络范围较窄、心理认同程度不高、缺乏必要的自我认同等。

　　2、征地补偿缺乏可持续性。从现行的征地补偿标准来看，基本上没有考虑土地增值因素和农民的经济预期，补偿的范围也仅限于直接损失，也没有计算农民的择业成本和从事新职业的风险，缺乏可持续性。正由于制度没有为解决失地农民的可持续性生计和发展问题留下足够的政策空间，因此导致无法妥善地解决后续问题，使得农民在失去土地后生活水平下降。个别失地农民拿到征地补偿款项后，没有就业观念，整天游手好闲，无所事事，坐享其成，坐吃山空，将补偿款挥霍一空以后，就失去了生活来源。

　　3、安置办法相对滞后。目前的安置保障体制尚不健全，农民无法享受到城市的社会保障，且城市居民享受的低保政策是由国家财政支持，而对农民实施的社会保障大部分由农民自身承担。这些失地的农民既不能延续农村集体的社会保障系统，也不能一步跨越到城市的社会保障系统中，“居民身份、农民待遇”的双重标准难以解决。对于新的失地农民，特别是年龄偏大的失地农民，除了种地，很少有其他技能。这部分农民变市民后，在竞争激烈的劳动力市场

　　中与城市人群相比处于劣势。

　　4、新老政策衔接不当。市政府拆迁安置60号令与103号令等新旧政策颁布后相隔时间不长，造成了失地农民的利益不平衡，对新政策颁布前的失地农民，政策缺少必要的解释和适当的生活补贴，进而容易引发农民的不满情绪，甚至发生冲突和信访问题。而且对于为失地农民建立统一的社保账户、集体土地变国有土地、农民安置房变产权房、集体经济组织产权制度改革和股份化改造等方面，目前的相关法律法规体系并不健全。

　　5、资金投入机制有待创新。目前，因征地涉及的被征地农民安置，基本依靠财政和征地安置费进行，随着被征地农民安置资金的逐年增加，基层在资金筹集上，难度越来越大，资金投入机制有待进一步创新。

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　　三、对策与建议

　　土地是农民生活的最基本保障，是农村稳定的基础。随着工业化、城市化进程的加快，大量农村集体土地被征用，失地农民越来越多，如何保护农民的合法权益，解决失地农民的后顾之忧，保证农民安居乐业，显得尤为迫切和重要。

　　1、多措并举，规避返贫风险。一是健全土地补偿机制。依据现行拆迁安置政策，农民个人拆迁补偿资金严格按照“点对点”支付，集体土地补偿费和劳动力安置补助费必须全部发放到村集体经济组织成员。在集体土地补偿资金的分配上，根本没有预留任何维系当前村级组织正常运转的相关经费，也没有预留村级集体经济组织被社区筹委会或社区居委会取代后应有的“造血”功能，将全部依赖

　　于政府财政投入，极不利于基层组织的长远发展。为避免补偿资金短期内被“分光用光”，应充分运用市场机制，积极探索经营土地补偿资金的路子，把土地补偿金留在村集体集中起来运作项目增加村民长效收益，让“死”钱变“活”，“小”钱变“大”，实现土地补偿金的保值增值，让失地农民获得长期稳定的收益。二是注重个人理财教育。当前，因为数额相对较大的拆迁补偿资金来得快速，许多被征地农民原有的生活方式和价值观念因财富冲击而转变甚至扭曲，小富即满思想严重，居安思危意识不足，直接导致盲目投资、举债建房、攀比消费、坐吃山空等诸多不理智行为的发生。更有甚者整天沉迷于打牌赌博、吃喝玩乐，最终导致家庭贫困、钱财两空。街道、村组要整合资源，通过邀请理财专家进行专题讲座、组织活动寓教于乐、开展正反面典型教育警示等多种形式，在讲道理、摆事实、搞对比的过程中，帮助失地农民算清经济账、效益账和长远账，使其学会长远规划，科学打理个人资产。三是壮大村级集体经济。围绕“园区工业主体、街道三产主导、村级项目主攻”的发展思路，整合资源，盘活存量，规范发展村级集体经济。加大村级集体股份制改造力度，进一步明晰产权，从资产、资源、资金入手，盘活村级闲置资产，尝试通过参股、合资等形式与其他所有制经济合作，开展多种经营。鼓励集体经济组织实行资产组并、股份合并，实现优势互补、共赢互利。指导社区(筹委会)科学制定发展规划，引导其合理利用“两安”用地，提高项目运作水平，增强发展后劲。积极争取上级在用地、融资和手续办理等方面给予重点支持，促进村级集体经济稳步、健康、可持续发展。

　　2、千方百计，实现充分就业。一是健全网络搭平台。坚持“政府引导、统筹规划、创新机制、注重实效”的原则，建立健全人力资源信息网络，为失地农民就业搭建服务平台，加强信息平台和中介平台建设，对全区的劳动力资源和失地农民的状况进行全面普查，建起包括年龄、教育程度、健康状况、技术状况等在内的劳动力资源台账及数据输出平台，有效解决失地农民多数生活比较闭塞、与外界接触的信息渠道有限等问题，为失地农民提供更多的用工务工的信息和机会，确保失地农民“失地不失业”。二是加强培训增技能。加大政府投入，创新拓展培训机制，将失地农民培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，对失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训，提高失地青壮年农民转岗就业能力，建立健全以职业技术教育为主的、多层面的农民职业技能培训网络体系。针对用工单位需求，进行“订单式”、有针对性的专业技术培训，切实增强失地农民的就业能力和专业技术素质。三是完善政策促就业。制定优惠政策，积极帮助失地农民就业。明确规定建设单位征地后应优先招用被征地的劳动力，积极鼓励用人单位吸纳农村失地人员。与园区征地单位签订为失地农民提供一定数量或一定比例就业岗位的协议，要求园区征地单位在同等条件下优先吸纳失地农民。积极鼓励失地农民从事经营小商店、小餐馆等自谋职业、自主创业活动，并在政策允许条件下予以资金、税收、场地、收费等方面的重点扶持。大力开发社区绿化、卫生保洁、治安联防、便民服务等多种就业岗位，与加强社会管理、公共服务有机结合起来，由政府买单，提供给一

　　些需要特殊帮助的人群，解决他们的就业困难。

　　3、应保尽保，消除后顾之忧。一是设立失地农民社会保障基金。通过走访调查，失地农民目前的生产生活状况大体上有三种：一种原来就不是依靠土地经营作为收入来源的农民，他们从事非农经营，职业稳定，收入较高。对于这部分失地农民，根本不存在基本生活保障的问题。第二种是虽然收入一般，但基本生活也不存在问题。第三种无法再就业，基本生活有困难的失地农民，这种人多数是失地农民中年龄比较大、体力及谋生技能比较弱的农民，政府所要给予基本生活保障的就是这部分失地农民。失地农民社会保障基金专项用于失地农民的最低生活保障、养老保险、大病医疗保险、转岗再就业培训以及子女上学的补助等，有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。二是保障失地农民享受同等待遇。保障福利市民化，确保被征地农民在就业、教育、住房、社会保障、医疗、基础设施等方面与城市居民享受同等待遇。在劳动就业方面，拿出专项资金奖励失地农民就业创业。在社保体系方面，实现城镇最低生活保障全覆盖。在教育方面，新建、扩建一批配套学校，解决“大班额”和教育资源紧张问题。引导以社保为主体，以商业保险为补充，同时发展居家养老模式，基本实现城乡一体公共服务均等化。三是建立失地农民养老保障机制。老年人由于劳动能力下降或机会丧失，不再具有收入来源或收入明显减少，其养老方式主要依靠传统的家庭养老模式，依靠子女供给。由于失地农民普遍文化素质较低，加上本身也面临很大的就业压力，传统的家庭养老模式面临巨大的挑战。必须通过建立失地农民社会保障机制，使他们能够像城

　　镇居民一样，进入社会养老保障体系，从而能够解除后顾之忧，安度晚年。

　　4、关注民生，切实服务群众。一是确保失地农民妥善安置。统筹全区拆迁安置工作，按照“一个项目、一位领导、一套班子、一种模式”的原则，安排县级领导对口联系安置项目，对项目的拆迁安置工作全权负责。成立区处理拆迁安置遗留问题领导小组，负责对全区拆迁安置遗留问题进行全面处理，确保安置工作稳步、有序推进。努力探索货币安置、实物安置、保障安置三措并举的有效做法，积极筹措安置房源，着力整合社会资源，采取多种形式、多种方式、多种途径，努力拓展安置房源供应渠道。加快60号令安置扫尾工作，进一步统一思想，明确任务，强化措施，确保失地农民能够得到妥善安置。加快推进农民保障住房项目建设，确保广大拆迁群众能够早日搬进新居。二是关心失地农民生活需要。党员干部要把带着责任联系失地农民、带着感情服务失地农民作为一项经常性工作，通过改善服务态度、办事效率，利用各种机会到失地农民家中倾听民声、了解民意，帮助失地农民运用法律手段维护自身权益不受非法侵犯，帮助协调失地农民落实水电气、子女上学、养老医疗、出行购物和治安安全等方面的热点难点问题，让他们“失地不失助”。加快完善公共基础设施建设，如街道卫生服务中心、图书馆、公共交通等。三是重视失地农民精神需求。加强社区文化生活阵地建设、组织建设，通过增设报刊橱窗、活动室、娱乐场地，组织和开展广场舞、打腰鼓、舞狮龙、观电影等活动，丰富居民闲暇时间的精神文化生活，引导居民不再空闲在家或打牌赌博，而是融

　　入群众性文体活动或文明创建活动，使他们“失地不失落”。同时加强对失地农民的思想引导、方向指导，鼓励他们就业创业、勤俭持家，通过勤劳致富过上文明健康生活，使他们“失地不失志”。

　　5、宣传引导，提升文明指数。一是倡导文明理念。结合文明创建活动的深入开展，进一步理顺城市管理体制，推进涉农街道在规划、投入及城管、环卫等方面与成熟城区的无缝对接。同时，围绕“培养文明行为，争做文明市民”的主题，组织被征地农民争做交通文明劝导员、争当低碳经济宣传员，引导其提升文明素质。二是提高市民素质。借助区委党校、“市民学校”等平台，定期组织被征地农民开展专题教育、集中宣讲活动。充分发挥教育部门的作用，通过加强对在校学生文明素质培养，带动学生家长整体素质的提升和良好文明氛围的养成。积极拓展群众活动项目和领域，鼓励宣传部门、文体部门和各基层单位广泛开展有益身心健康、增进友谊、提升素质的各类文娱活动，形成积极向上的文化生活氛围。三是加强阵地建设。以各街道、社区为主体，加大被征地农民活动阵地建设，建立和完善各社区的文化活动中心，在有条件的社区建设大型的文化活动场所，创建一批具有代表性和影响力的文化活动基地和品牌，为当地居民提供相对完善的场地和设施。